رای شماره307 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: 1ـ عدم ابطال بند 12ـ 5ـ 1 از فصل...

شماره 95/975 1397/03/02

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس محترم هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 307 مورخ 1397/02/18 با موضوع: «1ـ عدم ابطال بند 12ـ5ـ1 از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی مبنی بر تجویز اخذ عوارض از بناهای بدون مجوز ساخته شده.

2ـ ابطال تبصره 2 الحاقی بند ج ـ 9 فصل پانزدهم و فصل نهم از مجموعه ضوابط و مقررات مورد اعتراض درخصوص آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری و عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی مصوب شورای اسلامی شهر شیراز.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/02/18 شماره دادنامه: 307 کلاسه پرونده: 95/975

2) ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم ـ کلیه 6 بند ماده مذکور و تبصره‌های بند 5

3) فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی کلیه مواد بخش‌های الف و ب

4) فصل پانزدهم راجع به آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری شامل: قسمت « اماکن مشرف بر آن» و «خصوصی» در ماده 1 از مواد سه گانه اولیه ـ قسمت « تابلوهای معرف در فعالیت‌های مربوط به اشخاص حقیقی و خصوصی» در ماده 2 از مواد 3 گانه اولیه ـ قسمت « تابلوهای معرف نوع فعالیت» در ماده 3 از مواد سه گانه اولیه ـ تمام مواد بخش تابلوهای غیر تبلیغاتی قسمت‌های الف، ب و ج ـ تمام مواد بخش تابلوهای تبلیغاتی به استثنای مواد 2 ـ 1 و 2 ـ 2 از فصل پانزدهم راجع به آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری ـ ماده 4 ـ 1

گردش کار: آقای عباس حکایتی به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز شامل موارد فوق‌الذکر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما اینجانب عباس حکایتی در خصوص مصوبات مطرح شده از کتاب مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر شیراز که پیوست پرونده نیز می‌باشد به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره برخلاف مفاد قانونی درخواست ابطال مصوبات مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم. لازم به ذکر است که با توجه به عدم دسترسی به مصوباتی که در این کتاب به آن‌ها مستند و اشاره شده است اینجانب نتوانستم به دادخواست ضمیمه نمایم که در صورت نیاز با دستور این مقام قضایی طرف شکایت (شورای اسلامی شهر شیراز) ملزم به ارایه کامل آن‌ها می‌باشد.

مصوبه اول: فصل چهارم راجع به تامین سرانه خدمات عمومی و شهری (عوارض تغییر کاربری)

شورای اسلامی شهر شیراز طی مصوبه‌ای مبادرت به تصویب مقرره‌ای نموده که طی آن عوارضی با عنوان تامین سرانه خدمات عمومی و شهری کرده که دقیقا همان قوانین سالیان گذشته به نام تغییر کاربری می‌باشد ولی با تغییر نام از شهروندان اخذ می‌گردد! حکم مقرر در ماده واحده قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 و تبصره 3 آن مطابق ماده 4 قانون مدنی عطف به ماسبق نمی شود، اساسا ناظر به اخذ زمین یا قیمت روز آن جهت تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی و تامین اراضی مورد نیاز شوارع و معابر عمومی تا میزان 25 درصد برای بعد از تاریخ تصویب می‌باشد. متن مصوبه در صفحات 24 الی 41 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می‌باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی، موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض تغییر کاربری را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است. همان گونه که آن مقام اندیشمند مستحضرند این آرا به شرح ذیل است:

1 ـ 381 ـ 1390/09/07 ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/30 شورای اسلامی شهر شیرازدر برقراری عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی

2 ـ 1310 ـ 1394/12/18 ابطال ماده واحده مصوبه شماره 4030/ش الف س ـ 1386/11/14 و تبصره‌های 6 و 8 آن و مصوبه اصلاحی آن به شماره 8596 ـ 1387/11/08 از تاریخ تصویب شورای شهر شیراز

3 ـ 354 الی 358 ـ 1380/11/14 وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

4 ـ 561 ـ 1384/10/11 ابطال مواد 3 و 4و 5 مصوبه شماره 5/82/2342 ـ 1383/04/23 شورای اسلامی شهر کرج مبنی بر ماده 4 آئین‌نامه اجرایی حفظ سرانه خدماتی شهر کرج در خصوص تغییر کاربری اراضی واقع در طرح‌های خدماتی از طریق کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرط واگذاری 50 درصد اراضی مذکور به شهرداری به طور رایگان جهت تامین سرانه خدمات شورای اسلامی شهر کرج

5 ـ 347 و 348 ـ 1386/06/25 ابطال مصوبه مربوط به تعیین عوارض به جهت تغییر کاربری املاک واقع در طرح‌های دولتی مصوب 1383/10/29 شورای اسلامی شهر تهران به شماره 20949/608/160 ـ 1383/11/06 شورای اسلامی شهر تهران

6 ـ 381 ـ 1390/09/07 ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/03 شورای اسلامی شهر شیراز در برقراری عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی شورای اسلامی شهر شیراز

7 ـ 4 ـ 1391/02/02 ابطال ماده 9 مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود و بندهای چهارگانه آن مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری املاک مردم در قبال وجه و یا قسمتی از زمین به نحو رایگان شورای اسلامی شهر شاهرود

8 ـ 247 ـ 1391/05/02 ابطال مصوبه سال 1382 شورای اسلامی شهر بندرعباس در قسمت اخذ 25 درصد از اراضی درخواست کننده تغییر کاربری به عنوان عوارض تغییر کاربری از انبارها به تجاری به «اخذ عوارض و بهای خدمات تغییر کاربری» شورای اسلامی شهر بندرعباس

9 ـ 717 ـ 1391/10/11 اخذ قمستی از اراضی اشخاص در قبال تغییر کاربری توسط شورای اسلامی شهر کرج ـ مصوب 1382 ـ خلاف قانون است شورای اسلامی شهر کرج

10 ـ 1945 الی1975 ـ 1393/12/11 ابطال تبصره‌های 2، 3 و 5 از ماده 5 و ماده 6 و 7 آئین‌نامه هماهنگی تصمیم گیری در خصوص حفظ سرانه‌های خدماتی شهر کرج مصوب 1385/11/08 شورای اسلامی شهر کرج

11 ـ 350 ـ 1394/03/25 ابطال بند 11 و 12 و تبصره 7 ماده 20 مصوبه شورای اسلامی شهر رامیان در خصوص برقراری عوارض تغییر کاربری اراضی غیر مسکونی به کاربری مسکونی در سال 1393 شورای اسلامی شهر رامیان

وظایف شورای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات بعدی تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است. با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر شیراز که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند.

این نوع عوارض مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز دارد. بند 26 جدول عوارض فوق با عنوان « عوارض ارزش افزوده تغییر کاربری اراضی به صنایع وابسته کشاورزی» مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده است. توضیح این که تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده 3 آن، صرفا مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد 39، 38، 16 قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفا امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می‌شود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفا ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد 43 و 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد که دقیقا مشخص شده و در هیچ جای قانون حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. قانون مالیات بر ارزش افزوده از بدو تا ختم صرفا مربوط به کالا، خدمات حمل و نقل و حقوق گمرکی است و اموال غیر منقول از شمول آن خروج موضوعی دارد و صراحت مواد 43، 39، 38 و 16 قانون فوق دلیل بر این مدعاست. ملاحظه مشروح مذاکرات جلسه 265 مجلس شورای اسلامی مندرج در روزنامه رسمی شماره 16838 به هرگونه شایبه و تفسیر غلط در خصوص عوارض موضوعه ( تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده) پاسخ گوست و محرز کرده است که عوارض مورد نظر صرفا راجع به حقوق گمرکی و سود بازرگانی و متوجه واردات است و اساسا ارتباطی به بحث زمین، تفکیک و صدور پروانه ساختمانی ندارد و پر واضح است که شورای شهر شیراز، خارج از حدود اختیارات و برخلاف اصول قانون مبنا اقدام به تصویب مصوبه معترض عنه با بهانه های مختلف از جمله عوارض ارزش افزوده می‌نماید. مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز بیانگر تصور و تلقی غلط آن شورا از باب اختیار بی حد و حصر برای خود در وضع عوارض آن هم تحت هر عنوان و با استنادهای کاملا بلاوجه است.

دادنامه 247 سال 1390 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع « ابطال مصوبه شماره 7585/ش الف س ـ 1387/10/03 شورای اسلامی شهر شیراز در برقراری « عوارض مالیات بر ارزش افزوده تفکیک و افراز اراضی» یک بار عوارض ارزش افزده اراضی را که ناشی از تفکیک و افراز اراضی بود، مغایر قوانین اعلام نموده که با وحدت ملاک از آن به این نتیجه می‌توان رسید که ارزش افزوده اراضی این بار ناشی از تغییر کاربری نیز خلاف مقررات ارزش افـزوده است. مـورد دیگری کـه می‌توان در آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری راجع بـه غیر قانونی بودن اخذ عوارض ارزش افزوده از اراضی مشاهده نمود و در موارد مشابه از آن ملاک گیری کرد، رای مندرج در دادنامه 1818 ـ 1393/11/06 در خصوص ابطال مصوبه شورای شهر اردبیل است. شورای شهر اردبیل از عنوان عوارض ارزش افزوده به عنوان عوارض بهای خدمات، مبادرت به وضع عوارض مازاد بر جریمه‌های کمیسیون ماده 100 می‌نمود و اعضای آن گمان می‌کردند این امور و فرارهای عنوانی، از چشم تیز بین قضات دیوان عدالت اداری پنهان می‌ماند.

لازم به ذکر است که به اعتبار اصل 47 قانون اساسی: مالکیت شخصی که از راه مشروع باشد محترم است و به استناد ماده 30 قانون مدنی: هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هرگونه تصرف و انتفاع دارد و حق مالکیت به عنوان کاملترین مصداق حق عینی مورد تایید و تاکید شارع و دکترین حقوقی قرار گرفته است. اما شهرداری به عنوان متولی اداره امور شهری و ضابط عالیه کنترل و نظارت بر طرح‌های تفصیلی و مالک اراضی کوچه های عمومی و میدان ها و پیاده روها و غیر هم، که مورد استفاده عموم قرار گرفته و ملک عمومی تلقی می‌شود (موضوع تبصره 6 ماده 96 و ماده 45 آئین‌نامه مالی شهرداری ها)، دارای حقوق مالکانه ای مانند اشخاص حقیقی نمی باشند و نمی توانند به همان اندازه و کیفیت از حقوق مالکانه مانند واگذاری و یا هر گونه دخل و تصرف همچون تغییر کاربری در آن بهره ببرند. چرا که اجابت خواسته اشخاص حقیقی مثلا در خصوص صدور پروانه تجاری در ملکی که دارای کاربری انبار بوده، به واسطه مغایرت خواسته با ضوابط فنی و شهرسازی و مقررات طرح تفصیلی مصوب شهر موجب هرج و مرج می‌گردد پس باید از این امر خودداری کند، و شهردار در این حالت نمی تواند در مانحن فیه به بهانه و عذر گشایش در امور شهروندان و با نگاه آن که اجابت خواسته‌هایی باکیفیت مذکور، سبب ایجاد اشتغال و توسعه شهری می‌شود! از حقوق مالکانه خویش با پایمال کردن اصول شهرسازی سو استفاده نماید.

مصوبه دوم: ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم

شـورای اسلامـی شهر شیراز طـی مصوبـه ای مبادرت بـه تصویب مقرره‌ای نموده کـه طی آن علاوه بـر جریمه‌های موضوع ماده 100 قانون شهرداری مبالغی تحت عنوان هایی مانند عوارض اضافه بنا و پذیره از شهروندان اخذ می‌گردد. متن مصوبه در صفحات 13 الی 16 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می‌باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

قانونگذار به شرح ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن انواع تخلفات ساختمانی از جمله عدم رعایت اصول شهرسازی یا فنی یا بهداشتی یا اضافه بنا زاید بر مساحت زیر بنای مندرج در پروانه ساختمانی اعم از مسکونی، تجاری، صنعتی و اداری را تبیین و مشخص نموده و تعیین تکلیف تخلفات ساختمانی اعم از تخریب، تعطیل و اعاده به وضع مجاز و یا تعیین جریمه را در صلاحیت کمیسیون‌های مقرر در ماده مزبور قرار داده است. توضیح این که با عنایت به این که قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها در ماده 100 قانون شهرداری ها تعیین تکلیف نموده، بنابراین مفاد مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز که متضمن وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض پذیره و اضافه تراکم و تخلفاتی مانند پیش آمدگی بالکن، علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی شورای شهر می‌باشد. توضیح این که ماده صد قانون شهرداری و تبصره‌های آن ( تبصره‌های 2و3 ) حکم بناهای مازاد بر تراکم و سایر موارد را از لحاظ نحوه رسیدگی، تعیین جریمه، میزان و نحوه وصول آن معین کرده است. به صراحت تبصره‌های 1، 2، 3 و 4 ماده مزبور بعد از اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون موضوع تبصره یک آن ماده ، شهرداری مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون می‌باشد. لیکن شورای شهر شیراز بدون وجود اختیار قانونی اقدام به صدور مصوبه فوق‌الذکر نموده و در آن علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، دریافت عوارض متعلقه (پذیره و اضافه تراکم و پیش آمدگی بالکن) نسبت به بنای خلاف را نیز مقرر کرده است. این در حالی است که در مانحن فیه، قانون شهرداری، صریحا شهرداری را مکلف به وصول جریمه بر اساس نظر کمیسیون ماده صد کرده است. بر این اساس مصوبه فوق‌الذکر فاقد وجهه قانونی و خارج از حیطه اختیارات بوده و عدول شورای شهر شیراز از موازین قانونی می‌باشد. با عنایت به مطالب فوق اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده است و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان « عوارض پذیره» و « عوارض اضافه بنا» و « عوارض پیش آمدگی بالکن» خلاف قانون شهرداری ها دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. اخذ عوارض اضافه بنا و تراکم و پذیره علاوه بر جریمه‌های مندرج در تبصره‌های ماده 100 به غیر از این که خلاف مقررات می‌باشد مغایر رویه قضایی (مغایرت مصوبه با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری) نیز هست. به عنوان نمونه آرا ذیل قابل ذکر است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است.

1 ـ 354 الی 358 ـ 1380/11/14 وضع قاعده آمره در خصوص وصول عوارض زیربنا، پذیره و اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی خلاف قانون است شهرسازی و معماری شهرداری تهران

2 ـ 848 ـ 1387/12/11 ابطال بند 6 ماده 25 مصوبه ضوابط تفکیک اعیانی شورای اسلامی شهر اردبیل (اخذ عوارض علاوه بر جریمه‌های مندرج در ماده 100 قانون شهرداری «جریمه‌های تخلفاتی ساختمانی» شورای اسلامی شهر اردبیل

3 ـ 770 ـ 1391/11/02 اخذ عوارض اضافه بنا در تخلفات ساختمانی علاوه بر جریمه مندرج در تبصره‌های ماده 100 خلاف ماده مذکور و تبصره‌های مقرر است

4 ـ 1529 ـ 1393/09/24 اخذ مبالغ دیگر علاوه بر جریمه مقرر در رای کمیسیون ماده 100 تحت عنوان عوارض کسر فضای آزاد خلاف قانون است شورای اسلامی شهر اردبیل

5 ـ 1818 ـ 1393/11/06 ابطال بند 3 ماده 14 تعرفه عوارض محلی مصوب سال 1389 شورای شهر اردبیل (ابطال اخذ عوارض علاوه بر جریمه‌های مندرج در ماده 100 قانون شهرداری) شورای اسلامی شهر اردبیل

علاوه بر موارد فوق مستند به رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 42 ـ 1388/02/06 « امکان تغییرکاربری مشاعات و یا قسمت‌های اختصاصی ساختمان که به عنوان پارکینگ می‌باشد، وجود ندارد.» این در حالی است که مصوبه شورای شهر شیراز چنین امری را مجاز دانسته است.

مصوبه سوم: فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی

شورای اسلامی شهر شیراز طی مصوبه‌ای مبادرت به تصویب مقرره‌ای نموده که طی آن عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی از شهروندان اخذ می‌گردد. متن مصوبه در صفحات 77 الی 82 به پیوست دادخواست قابل مشاهده می‌باشد. با عنایت به دلایل و مستندات ذیل مصوبه مذکور مغایر با ضوابط و قوانین و مقررات است:

نظر به این که در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده و در قانون مالیات‌های مستقیم از جمله مواد 59 و 52 برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی، مغایر قانون می‌باشد. در ماده 5 قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده بود که « برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی وکالاهای تولیدی و ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد». از این رو مطابق ماده فوق شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آن‌ها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند. ماده 52 قانون مالیات‌های مستقیم نیز که تحت عنوان مالیات بـر درآمد املاک آمده، مقرر می‌دارد: « درآمـد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیت‌های مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می‌باشد». به علاوه ماده 59 قانون مذکور (اصلاحی 1380) بیان می‌نماید، «نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می‌باشد...» و تبصره 2 اخیرالذکر حق واگذرای محل از نظر آن قانون را حق سرقفلی یا حق تصرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است. بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ « مالیات» با « عوارض»، در یک امر واحد قابل جمع نیستند.

در دادنامه شماره 799 ـ 1391/11/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه‌ای مشابه از شورای شهر رشت را با شکایت سازمان بازرسی کل کشور باطل نموده این در حالی است در آن رای صراحتا اعلام شده بود که اخذ چنین عوارضی از نقل و انتقال اراضی اشخاص مغایر صریح قانون است. در جدول ذیل می‌توان آرا مرتبط دیگر را در این رابطه با همین مضمون و به نحو مختصر مشاهده نمود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت، اصل موضوع مصوب شورای اسلامی شهر شیراز جهت وضع و تعیین عوارض سالیانه را غیر قانونی و مورد ابطال قرار داده است.

ابطالی های عوارض برمعامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی در آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری

1 ـ 799 ـ 1391/11/02 ابطال مصوبه تعیین وصول عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت مصوب سال 1387 شورای اسلامی شهر رشت (مبنی بر وصول عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی شورای اسلامی شهر رشت

2 ـ 1018 ـ 1393/06/17 ابطال قسمت‌هایی از تعرفه بهای خدمات شهرداری اراک مورد عمل از 1393/01/01 مصوب شورای اسلامی شهر ابطال مصوبه (مبنی بر وصول عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات غیر تجاری، تجاری و سرقفلی شورای اسلامی شهر اراک

3 ـ 1906 ـ 1393/11/27 تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی خلاف قانون است شورای اسلامی شهر ارومیه

4 ـ 1910 ـ 1393/11/27 تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی خلاف قانون است شورای اسلامی شهر همدان

5 ـ 870 ـ 1394/07/26 ابطال ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1393 مصوب شورای اسلامی شهر مرند در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری شورای اسلامی شهر مرند

6 ـ 243 ـ 1395/04/01 مصوبه شورای اسلامی شهر کرج در خصوص تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی به لحاظ مغایرت با قانون ابطال شده است.

باید توجه داشت که آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبین این است که شهرداری ها اخذ چنین مبالغی را غیر قانونی دانسته و در عبارات آن‌ها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیر قانونی مشاهده می‌گردد، چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیر قانونی بودن اخذ عوارض نقل و انتقال املاک ( مغایر قانون مالیات بر ارزش افزوده) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هر گونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیر دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان عوارض نقل و انتقال املاک و سرقفلی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص « عوارض نقل و انتقال و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی» با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر شیراز در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد.

مصوبه چهارم: فصل پانزدهم راجع به آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری

شورای اسلامی شهر شیراز مصوبه‌ای تحت عنوان آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری و اخذ عوارض تابلوهای تبلیغاتی به تصویب رسانیده و در خصوص دستورالعمل تابلوهای تبلیغاتی با هدف حفظ زیبایی ساختمان ها و مبلمان و مناظر شهری و ... چگونگی ساخت و جانمایی انواع تابلوهای تبلیغاتی و ... کرده است و به همین استناد به شهرداری شیراز اجازه داده است تا به نسبت عوارض تعیینی در مصوبه مذکور اقدام به اخذ عوارض از تابلوهای تبلیغاتی بنماید. تابلوهایی که صرفا نام یک صنفی جهت معرفی خود در آن درج شده است شرعا و قانونا تابلوی تبلیغاتی محسوب نمی گردد و نباید با تابلو نام، همان برخوردی شود که با تابلوی تبلیغاتی صورت می گیرد. همچنین وضع هرگونه عوارض به یک مجتمع تجاری به جز عوارض نوسازی خلاف ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 و تبصره 3 ماده مذکور نیز می باشد.

با عنایت به حدود اختیارات شورای اسلامی شهر در زمینه وضع عواض محلی جدید و یا افزایش نرخ آن به شرح مقرر در تبصره یک ماده 5 قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب 1381 و همچنین تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آئین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها موضوع بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اینکه تابلوهای منصوبه بر سر درب اماکن تجاری و اداری علی‌القاعده مبین معرفی محل استقرار و فعالیت اماکن مذکور است و الزاما متضمن تبلیغاتی در زمینه ارایه خدمات مربوط نیست و اصولا شهرداری در خصوص مورد ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد. با توجه به بخش دیگری از مصوبه که تابلوی معرف محل کسب بیش از سقف محل کسب را به اندازه مازاد بر سقف مستحق دریافت دانسته است، از این حیث که تابلو با اوصاف مذکور از جمله مصادیق ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تشخیص نمی شود تا وضع عوارض بر آن امکان پذیر باشد و همچنین با توجه به این که مقنن حکم صریحی در خصوص ممنوعیت استفاده از پشت بام یا دیوارهای کناری ساختمان وضع نکرده است، محدودیت افراد به اخذ مجوز و ممنوعیت نصب بدون اذن مقنن (نصب تابلوی شناسایی یا تبلیغاتی بر روی پشت بام را ممنوع اعلام کرده است و در موارد خاص با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان اخذ عوارض را تجویزکرده است)، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد.

بخشی از ابطالی های عوارض نصب تابلو و همچنین محدودیت در مکان و اندازه در آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری

1 ـ رای وحدت رویه شماره 602 ـ 1374/10/26 هیات عمومی دیوان عالی کشور

2 ـ رای 449 ـ 1384/09/06 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و مصوبه مورخ 1382/11/02

3 ـ 551 ـ 1392/08/20 ابطال قسمت‌هایی از بند 1 و ابطال بند 2 ماده 29 و بند 39 مصوبه شماره 100/7/2729 ـ 1387/11/03 شورای اسلامی شهر زاهدان

4ـ1043ـ1394/09/18 ابطال تعرفه عوارض محلی سال 1394 شهرداری ها در خصوص عوارض تابلوی اماکن تجاری

5 ـ 771 ـ 1391/10/18 ابطال مصوبه مورخ 1384/11/03 شورای اسلامی شهر مشهد در ارتباط با عوارض تابلوهای تبلیغاتی

6 ـ 710 ـ 1394/06/23 ابطال مصوبه شماره 7 هشتاد و هشتمین جلسه دوره سوم شورای اسلامی شهر اهواز مورخ 1387/11/11

7 ـ 406 و 407 ـ 1387/06/03 ابطال بند 6 شق (ز) مصوبه جلسه 231 مورخ 1385/02/17 و دستور شماره 3232/615 مورخ 1386/03/01 شهرداری تهران.

به دلیل اینکه در اکثر ماده های این فصل به دو جهت تبلیغات در اماکن خصوصی و عمومی اشاره شده اینجانب نتوانستم به تفکیک مصوبه‌های مغایر با قانون را تفکیک و نام ببرم. بدلیل اینکه در هر صورت شورای اسلامی شهر مطابق قانون می‌تواند به تبلیغات در اماکن عمومی متعلق به شهر عوارض و قانون های مورد نیاز را وضع نماید پس بهتر بود شورای شهرشیراز این دو بخش را به صورت تفکیک شده در نظر می‌گرفت. اصل عدالت مالیاتی و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضا می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین که در مغایرت با قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون، مغایرت است. علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن‌ها توسط اینجانب و دیگر اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.

با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از اضافه بنا، عوارض نقل و انتقال و عوارض تابلو معرفی کسب و پیشه در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده 301 که مقرر می‌دارد: «کسی که عمدا یا اشتباها چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده 302 قانون مذکور که اشعار می‌دارد: « اگر کسی که اشتباها خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید.» همچنین ماده 303 در این رابطه تصریح دارد که: « هر کسی که مالی را من غیر حق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل.» شهرداری شیراز با مصوبات مذکور نسبت به اخذ چنین مبالغی خلاف قانون و من غیر حق، مبادرت می‌ورزد. لذا جلوگیری از اخذ این وجوه غیر قانونی مستلزم اقدام اعضای محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 مبنی بر ابطال مصوبه از زمان تصویب می‌باشد. ضمن این که اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری می‌تواند مانع از تجری شورای شهر و شهرداری شیراز گردد. در انتها به منظور پیشگیری از اتلاف وقت گرانب های عزیزان در دیوان عدالت اداری تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» را از آن مقام محترم دارم. وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر شیراز در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون، خلاف شرع و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستندا به اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر شیراز و جلوگیری از اخذ عوارض غیر قانونی شهرداری شیراز از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»

شاکی به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 1415 ـ 1395/09/09 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

« هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما اینجانب عباس حکایتی شـاکی پرونده بـه شماره 9509980905800608 خـواسته خود نسبت بـه ابطال مصوبات شورای شهرشیراز را به صورت دقیق به شرح زیر اعلام می‌دارم. همچنین اصل کتاب «مجموعه ضوابط و مقررات شهری عوارض و بهای خدمات شورای اسلامی شهر شیراز» جهت دسترسی راحت تر و دقیق تر شما عزیزان به پیوست این لایحه ارسال می‌شود.

1 ـ مصوبه اول: فصل چهارم راجع به تامین سرانه خدمات عمومی و شهری (عوارض تغییر کاربری)

2 ـ ماده واحده

تبصره یک و دو و سه

2 ـ مصوبه دوم: ماده 12 فصل دوم راجع به عوارض تخلفات ساختمانی در قالب عوارض پذیره و اضافه تراکم

ـ کلیه 6 بند ماده مذکور و تبصره‌های بند 5

3 ـ مصوبه سوم: فصل نهم راجع به عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیر منقول و ارزش سرقفلی

ـ کلیه مواد بخش‌های الف و ب

4 ـ مصوبه چهارم: فصل پانزدهم راجع به آئین‌نامه اجرایی ساماندهی تبلیغات شهری

قسمت «اماکن مشرف بر آن» و «خصوصی» در ماده 1 از مواد سه گانه اولیه

ـ قسمت «تابلوهای معرف در فعالیت‌های مربوط به اشخاص حقیقی و حقوقی» در ماده 2 از مواد سه گانه اولیه

ـ قسمت «تابلوهای معرف نوع فعالیت» در ماده 3 از مواد سه گانه اولیه

ـ تمام مواد بخش تابلوهای غیر تبلیغاتی قسمت‌های الف، ب و ج

ـ تمام مواد بخش تابلوهای تبلیغاتی به استثنای مواد 2 ـ 1 و 2 ـ 2

ـ ماده 4 ـ 1 »

متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر است:

12 ـ 5 ـ 1) از فصل دوم عوارض صدور پروانه ساختمانی و هزینه خدمات ساختمانی:

« 12 ـ 5 ـ 1 ـ هزینه خدمات و عوارض واحدهای تجاری و بالکن های داخلی آن‌ها و انباری های تجاری که تا پایان سال 1352 به بهره‌برداری رسیده اند، صرفا به ازای هر مترمربع زیر بنای خالص معادل bp %1 محاسبه و اخذ می‌گردد."

فصل نهم: عوارض نقل و انتقال و واگذاری سرقفلی

به استناد مصوبه شماره 31120 ـ 1391/11/09 شورای اسلامی شهر و مصوبه اصلاحیه به شماره 36427 ـ 1392/10/25 در خصوص بند (ب) عوارض واگذاری سرقفلی مصوبه اخیرالذکر، به منظور یکپارچه سازی و ایجاد تعادل در پرداخت عوارض نقل و انتقال کلیه املاک و اراضی و واگذاری سرقفلی در سطح محدوده و حریم شهر شیراز و همچنین مستند به تبصره یک ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند 16 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها، به شهرداری شیراز اجازه داده شود از کلیه اشخاص حقیقـی و حقوقی، مالکان و ذینفعان و بهره‌برداران که اقدام به نقل و انتقال اراضی و املاک و واگذاری سرقـفلی می‌نمایند برای هر نوبت نقل و انتقال عوارضی به شرح ذیل محاسبه و اخذ می‌گردد:

الف) عوارض نقل و انتقال کلیه املاک و اراضی واقع در سطح محدوده و حریم شهر

1 ـ عوارض نقل و انتقال کلیه اراضی و عرصه ساختمان ها به