رای 1846 شماره هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال تعرفه شماره 2501ـ 1392/11/13 (عوارض محل فعالیت...

شماره 9600457 1397/11/24

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9709970905811846 مورخ 1397/09/20 با موضوع: «ابطال تعرفه شماره 2501ـ 1392/11/13 (عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی و عرضه‌کنندگان کالا و خدمات) تولیدی یا صنعتی واقع در محدوده و حریم مصوب شهر در خصوص شهرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شهر خارگ» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1397/09/20 شماره دادنامه: 1846 شماره پرونده: 96/457

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پایانه‌های نفتی ایران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره 2501ـ 1392/11/13 (عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی و عرضه‌کنندگان کالا و خدمات) تولیدی یا صنعتی واقع در محدوده و حریم مصوب شهر در خصوص شهرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شهر خارگ

گردش کار: مدیرعامل شرکت پایانه‌های نفتی ایران به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال تعرفه شماره 2501ـ 1392/11/13 (عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی و عرضه‌کنندگان کالا و خدمات) تولیدی یا صنعتی واقع در محدوده و حریم مصوب شهر در خصوص شهرداری خارگ مصوب شورای اسلامی شهر خارگ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام

احتراما با عنایت به ادعای غیرقانونی شهرداری خارگ دال بر مطالبه عوارض ادعایی محل فعالیت فعالان اقتصادی 1393، صدور حکم شایسته دال بر بطلان اقدامات شهرداری مذکور در این زمینه و ابطال تعرفه موضوع آن با توجه به دفاعیات مشروح مندرج در لایحه پیوست مورد استدعاست.»

متن لایحه تکمیلی به قرار زیر است:

«رییس محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: تقاضای ابطال اقدامات شهرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض ادعایی محل فعالیت فعالان اقتصادی 1393 صدور حکم بطلان تعرفه موضوع آن

با سلام،

احتراما به استحضار می‌رساند: شرکت پایانه‌های نفتی ایران به عنوان یک شرکت صد در صد دولتی (از شرکت‌های زیر مجموعه شرکت ملی نفت ایران با شخصیت حقوقی مستقل) به دلیل عهده دار بودن امور زیربنایی و محور توسعه و پیشران صنعت کشور و وظایف حاکمیتی و سیاستگذاری خود در حوزه ذخیره سازی و صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور و نگهداری مخازن نفت خام و اسکله‌های صادراتی و هماهنگی و نظارت بر واردات نفت (SWAP ) به کشور در مناطق خارک بوشهر، عسلویه، ماهشهر، نکا، جاسک، تهران و... فعالیت داشته و اساسا حوزه فعالیت آن ملی و کشوری بوده و براساس تایید سازمان برنامه و بودجه (نامه شماره 26829 ـ 1393/03/18)، در زمره دستگاه‌های ستادی و ملی محسوب شده است و لیکن علیرغم این موضوع، شهرداری خارگ بواسطه تعرفه‌های مصوب شورای شهر خارگ (و از جمله تعرفه مورد اعتراض) نسبت به مطالبه عوارض محلی از این شرکت تحت عنوان محل فعالیت فعالان اقتصادی سال 1393 اقدام نموده که اقدام شهرداری خارگ و نیز تعرفه مذکور به جهات و دلایل ذیل محکوم به بطلان می‌باشد:

1ـ عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه‌های مورد اعتراض و نیز آئین‌نامه اجرایی وصول عوارض و بهای خدمات خاص شهرداری خارگ و سازمان‌های وابسته به آن توسط شهرداری خارگ و تبعا عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شهرداری مزبور: براساس اصول و قواعد حاکم برسیستم حقوقی کشور که بر مبنای اصل چهارم قانون اساسی مبتنی بر موازین مندرج در شرع مدون گردیده اجرای هر قانون، آئین‌نامه و هر مصوبه موجد حق و تکلیف برای افراد منوط به ابلاغ و اعلام قبلی آن می‌باشد. این موضوع در واقع حافظ حقوق فردی و اجتماعی افراد بوده که در قالب قواعدی تحت عنوان «قبح عقاب بلا بیان» و «عطف به ما سبق نشدن مقررات» در فقه امامیه و نظام حقوقی جاری مطرح می‌گردد. براساس قواعد پیش گفته هیچ دستگاهی نمی تواند هیچ گونه اقدامی را مستند به حکم مندرج در قانون و یا آئین‌نامه در خصوص افراد شروع نماید مگر اینکه مستند قانونی آن قبلا و به واسطه وسایل عرفی قانونی (نشر روزنامه) انتشار عمومی یافته باشد.

مطابق بند ج ماده 1 قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب 1388 اطلاعات عمومی به اطلاعات غیرشخصی نظیر ضوابط و آئین‌نامه ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری اطلاق شده است. ماده 5 و 11 قانون صدر الذکر این گونه مقرر داشته:

ماده 5: موسسات عمومی مکلفند اطلاعات موضوع این قانون را در حداقل زمان ممکن و بدون تبعیض در دسترسی مردم قرار دهند.

تبصره ـ اطلاعاتی که متضمن حق و تکلیف برای مردم است باید علاوه بر موارد قانونی از طریق انتشار و اعلان عمومی و رسانه‌های گروهی به آگاهی مردم برسد.

ماده 11ـ مصوبه و تصمیمی که موجد حق و تکلیف عمومی است قابل طبقه بندی به عنوان اسرار دولتی نمی باشد و انتشار آن‌ها الزامی خواهد بود.

همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید انتشار و اعلان عمومی مصوبات موجد حق و تکلیف برای افراد مطابق قانون مذکور الزامی قلمداد گردیده است و تکلیف قانونی مزبور صرفا و منحصرا با انجام اعلان عمومی (نشر در روزنامه) فراهم می‌گردد. مستمسک لزوم نشر تعرفه‌های عوارض شهرداری تن ها قوانین مذکور نبوده بلکه این موضوع در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز الزامی قلمداد شده است: «شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند.» در حالی که تعرفه مورد اعتراض و نیز آئین‌نامه اجرایی وصول عوارض و بهای خدمات خاص شهرداری خارگ (مستمسک شهرداری خارگ جهت وصول عوارض) برخلاف مقررات پیش گفته هیچ گاه نشر و آگهی عمومی نیافته و بنابراین با توجه به عدم انجام تکلیف قانونی مزبور(نشر عمومی تعرفه‌های مصوب شورای خارگ در روزنامه)، هرگونه اقدام جهت مطالبه عوارض موضوع آن نیز فاقد وجاهت و مبنای قانونی می‌باشد.

2ـ لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذهنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت و مآلا عدم استحقاق شهرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض):

براساس اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور اصل بر آن است که هر پولی که پرداخت می‌گردد در مقابل آن کالا یا خدمتی دریافت گردد (حاکمیت اصل «عدم تبرع» و قاعده «معوض بودن روابط مالی»). بر اساس اصل مزبور در نظام حقوقی کشور هر دو طرف رابطه ی خلاف اصل فوق‌الاشاره مورد ذم و نکوهش قرار گرفته اند: هم شخصی که پرداخت کننده پول بوده و معوضی در قبال آن دریافت ننموده (قاعده منع ایفای ناروا) و هم طرفی که پول را دریافت کرده و هیچ گونه کالا یا خدمتی را فراهم نکرده (قاعده منع داراشدن ناعادلانه). این مهم مشخص است که در صورتی که طرف اول رابطه مزبور (پرداخت کننده پول) دولتی باشد موضوع از اهمیت بیشتری برخوردار است.قانون محاسبات عمومی در موارد متعددی (از جمله ماده 71) دستگاه‌های دولتی را از پرداخت هرگونه وجوه به صورت معوض و مجانی منع کرده است. توضیح آن که به جهت عدم ارایه هر گونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت، هرگونه پرداخت به نهاد مذکور در قالب عنوان کمک و اعانه قرار خواهد گرفت، چرا که لفظ عوارض بر مبنای تبادر ذهنی، عرفی و قانونی ماهیتا دلالت بر معوض بودن می‌نماید و عوض آن ارایه خدمات شهری توسط شهرداری ها بوده و در مواردی که عوض آن به هر دلیل فراهم نگردد عنوان عوارض بر آن صدق ننموده و در قالب سایر تاسیسات حقوقی از نوع غیرمعوض (از قبیل کمک و اعانه و...) قرار خواهد گرفت.

همچنین بر اساس تبصره پنج ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها، در هر محدوده و یا حریمی که شهرداری، عوارض ساختمانی و غیره را دریافت می‌نماید، موظف به ارایه کلیه خدمات شهری می‌باشد. از طرف دیگر مطابق ماده 55 قانون شهرداری ها، ارایه خدماتی از قبیل تنظیفات خیابان ها، کوچه ها و معابر، نگهداری و ترمیم فضای سبز، جمع آوری، تفکیک و بازیافت زباله، آسفالت خیابان ها، کوچه ها و معابر و... از وظایف ذاتی شهرداری ها می‌باشد. در این زمینه ضمن جلب توجه آن مقام محترم به مفاد بند 25 ماده 55 قانون شهرداری (ساختن خیابان ها و آسفالت کردن پیاده روهای معابر و کوچه های عمومی و انهار و جدول های طرفین از سنگ آسفالت و امثال آن به هزینه شهرداری هر محل)، ماده 7 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383 (مدیریت اجرایی کلیه پسماندها غیراز صنعتی و ویژه در شهرها و روستاها و حریم آن‌ها به عهده شهرداری و دهیاری‌ها و در خارج از حوزه و وظایف شهرداری ها و دهیاری‌ها به عهده بخشداری‌ها می‌باشد...)، تبصره 4 ماده 4 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها (کاشت و حفاظت و آبیاری درختان معابر، میادین، بزرگراه ها و پارک‌های عمومی از اهم وظایف شهرداری ها می‌باشد.)، بند 18 ماده 55 قانون شهرداری (وظیفه شهرداری در ایجاد میادین عمومی فروش ارزاق و...) و با تاکید بر اینکه ایجاد و نگهداری تاسیسات آتش نشانی در شهرها بر عهده شهرداری ها می‌باشد، خاطر نشان می‌سازد به جهت عدم خدمات رسانی مطلق شهرداری خارگ، بخش عمده ای از بودجه این شرکت در راستای انجام خدمات شهری از قبیل احداث، توسعه و آسفالت معابر، انجام خدمات نگهداشت، ایجاد و ترمیم فضای سبز و نیز جمع آوری، بازیافت و امحا پسماندهای خانگی و خدمات ایمنی و آتش نشانی صرف می‌گردد. متاسفانه علیرغم ظهور مقررات و اصول پیش گفته، شورای شهر خارگ نسبت به وضع تعرفه‌های عوارض مورد اعتراض اقدام نموده و شهرداری خارگ نیز مستند به تعرفه‌های مذکور، عوارض هنگفتی را از این شرکت مطالبه نموده است، بنابراین با توجه به لزوم رعایت اصل «عدم تبرع»، «منع ایفای ناروا و دارا شدن ناعادلانه» و قاعده «معوض بودن روابط مالی افراد»، تقابل ذهنی و عرفی خدمات و عوارض، عدم هر گونه خدمات شهری از شهرداری خارگ و تحمیل هزینه‌های هنگفت انجام خدمات شهری به این شرکت، پرداخت هر گونه عوارض به شهرداری توسط این شرکت به شهرداری مصداق بارزی از پرداخت مضاعف از محل بودجه عمومی و بیت‌المال مسلمین بوده و تعرفه‌های مذکور نیز به جهت مغایرت واضح با این مهم محکوم به بطلان می‌باشد.

3ـ ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا عدم اختیار شهرداری در اخذ عوارض از نهادهای ستادی و ملی و فرامحلی):

پایانه‌های نفتی ایران در شهر تهران و تلقی آن به عنوان دستگاه ستادی، ملی، فرامحلی) در نامه شماره 26829 براساس تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی وصول و برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی مصوب سال 1381و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی منحصرا دارای اختیار وضع عوارض محلی می‌باشند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی (و از جمله آرا و از جمله آرا 724ـ 759 مورخ 1391/10/11، 53 ـ 54 مورخ 1395/02/27، 1681 الی 1735 مورخ 1393/10/08) مصوباتی از شوراها را که خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات ایشان وضع گردیده را ابطال کرده است و صرفا با احراز شرایطی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها را در وضع عوارض محلی پذیرفته است.

رای شماره 816 الی 836 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که مقرر داشته: «مطابق بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح، برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است» و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر صرفا برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و این که حوزه فعالیت بانک ها غیرمحلی و کشوری است، مصوبـات شوراهای اسلامی شهرها بـه شرح مندرج در گـردش کار، خلاف قانون و خـارج از حـدود اختیارات شوراهای اسلامی تشخیص و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . » مشخصا و صراحتا بر عدم صلاحیت شوراهای اسلامی شهر بر وضع عوارض غیرمحلی و کشوری تاکید نموده است. در همین راستا و همان گونه که در مقدمه نیز عنوان گردید؛ شرکت پایانه‌های نفتی ایران که عهده دار صادرات بیش از 93 درصد نفت خام و صد درصد میعانات گازی کشور می‌باشد به عنوان یک دستگاه ستادی، ملی و فرامحلی محسوب گردیده و این موضوع (استقرار شرکت پایانه 1393/03/18 رییس امور نظارت بودجه سرمایه‌ای معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری (سازمان برنامه و بودجه کشور) و در پاسخ به نامه شماره 6093/41/26 ـ 1393/02/09 مدیرکل دفتر فنی استانداری بوشهر، مورد تاکید قرار گرفته است.

بنابراین با توجه به صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی مطابق مقررات مذکور و ابطال مصوبات خارج از حدود اختیارات نهاد مزبور در دیوان عدالت اداری، اقدام شهرداری ها در مطالبه عوارض محلی از دستگاه‌های ملی و ستادی نیز دارای وجاهت قانونی نبوده و این مهم در رای شماره 1530 ـ 1393/09/24 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تصریح گردیده و شرکت گاز استان تهران به عنوان یک دستگاه ملی و کشوری از پرداخت عوارض معاف شده است. لذا از محضر آن مقام استدعا دارد به ملی، ستادی و فرامحلی بودن فعالیت‌های این شرکت و مآلا عدم امکان اخذ عوارض از دستگاه‌های ستادی و فرامحلی توجه ویژه مبذول فرموده و حکم شایسته دال بر ابطال مصوبه شورای شهر خارگ که در مغایرت آشکار با ماهیت ملی و فرامحلی بودن این شرکت می‌باشد را صادر فرمایید.

4ـ عدم آگهی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شهرداری خارگ و عدم امکان مطالبه هرگونه عوارض توسط شهرداری مذکور: قسمت اخیر بند 2 ماده 99 قانون شهرداری این گونه مقرر نموده: «... حریم و نقشه جامع شهرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شهر و تایید وزارت کشور برای اطلاع عموم آگهی و به موقع اجرا گذاشته خواهد شد.» در خصوص منطوق قانونی فوق‌الذکر موارد ذیل شایان ذکر است:

4ـ 1ـ یکی از اصول و قواعد فقهی حاکم بر تفسیر متون فقهی «اصل تبادر» می‌باشد که بر مبنای آن اولین معنایی که از واژه در ذهن متبادر می‌گردد معنای مورد نظر قانونگذار تلقی می‌گردد، نظر به اینکه واژه «آگهی» عرفا همواره دلالت بر انتشار از طریق روزنامه می‌نماید، تعبیر آگهی به معانی غیرمرتبط در این خصوص نیازمند تصریح قانونی بوده که در این زمینه فراهم نشده است.

4ـ 2ـ علاوه بر این حکم مقرره فوق‌الذکر دارای دو موضوع می‌باشد (1ـ حریم و نقشه جامع شهرسازی 2ـ مقررات مذکور{موارد اشاره گردیده در بند موصوف}) که آگهی مورد دوم قطعا و منحصرا از طریق روزنامه میسر می‌باشد و این در حالی است که قانونگذار در نص مذکور هر دو موضوع را داخل یک حکم بیان نموده و هیچ گونه تقییدی در مورد اجرای موضوع اول حکم قایل نشده و بر این اساس مطابق«اصاله الظهور» و «اصاله الاطلاق و العموم»، تقیید حکم مقنن در مورد موضوع اول حکم به انتشار از طرق مواردی غیراز روزنامه نیازمند تصریح قانونی می‌باشد که چنین تصریحی وجود ندارد.

4ـ 3ـ قانونگذار هدف از اجرای حکم مارالاشاره را لزوم اطلاع عموم بیان نموده و واژه عموم را مقید به مردم شهر و یا محل خاص دیگری ننموده و به لحاظ رعایت اصل عموم و اطلاق، تقیید عبارت مذکور به اهالی محل انتشار حریم، فاقد هرگونه صراحت و مجوز قانونی می‌باشد. بنابراین با توجه به اینکه آگهی متضمن اطلاع عموم صرفا بواسطه نشر در روزنامه میسر می‌گردد، هر گونه ادعای اقدام دال بر رعایت مقرره یادشده در چارچوب غیراز انتشار از طریق روزنامه محکوم به بطلان می‌باشد.

4ـ 4ـ نظر به اینکه شهرداری خارک در صفحه سوم روزنامه جمهوری اسلامی مورخ 1395/08/12 آگهی حریم، طرح هادی و محدوده شهر خارک را منتشر نموده است، ذکر نکات ذیل در خصوص اقدام اخیر شهرداری خارک الزامی است:

اولا: اقدام اخیر شهرداری خارگ در واقع مفید این معناست که شهرداری خارگ نیز تفسیر صحیح قانونی از مفاد ماده 99 قانون شهرداری و ظهور و تبادر عرفی واژه آگهی به روزنامه را پذیرفته و سعی نموده اقدامات خود را با مقررات قانونی و از جمله ماده 99 قانون شهرداری منطبق سازد و لیکن سعی موصوف مستند به بندهای ذیل هرگز نمی تواند موجد حق شهرداری موصوف جهت مطالبه عوارض قبل از انتشار آگهی حریم،طرح هادی و محدوده شهر خارک در روزنامه گردد زیرا تا زمانی که حریم و محدوده قانونی شهر خارک در روزنامه منتشر نشود، امکان مطالبه عوارض ادعایی وجود ندارد به عبارت دیگر لازمه و مقدمه واجب جهت مطالبه عوارض شهرداری، انتشار آگهی حریم و محدوده قانونی شهر خارک در روزنامه بوده که این مهم در تاریخ 1395/08/12 صورت گرفته و قانونا قبل از تاریخ یادشده (1395/08/12) مطالبه و دریافت عوارض شهرداری قانونی نمی باشد.

ثانیا: عنوان مندرج در صدر متن مزبور (آگهی مجدد) فاقد مستند اثباتی می‌باشد، چراکه شهرداری خارگ هیچ گاه حریم، محدوده و طرح ادعایی هادی خارگ را آگهی ننموده و لذا با عنایت به جایگاه شهرداری مذکور در خصوص این موضوع (جایگاه مدعی) و مستندا به قاعده فقهی حقوقی «البینه علی المدعی و الیمین علی من انکر»، عدم ارایه ادله اثباتی انجام این مهم توسط شهرداری خارگ به طریق قانونی آن (انتشار از طریق روزنامه) موجبات بطلان ادعای مطروحه را فراهم ساخته است.

ثالثا: با عنایت به مفهوم آگهی که دلالت بر لزوم اطلاع رسانی کامل و دقیق از مندرجات آگهی به مخاطب می‌نماید و نیز امعان نظر به موضوع آگهی مذکور در ماده 99 قانون شهرداری (نقشه حریم)، مندرجات منعکس در روزنامه فوق‌الاشاره صرفا مشعر بر چاپ برخی مکاتبات مربوط به تصویب حریم بوده و به جهت عدم انتشار نقشه حریم هیچ گونه ارتباطی با اجرای حکم قانونگذار مذکور در مقرره موصوف قانونی ندارد.

رابعا: با توجه به اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور و از جمله قاعده «قبح عقاب بلا بیان» و به ویژه «منع عطف به ماسبق شدن قوانین»، اقدام شهرداری خارگ در فرض محال اجرای حکم ماده 99 قانون شهرداری، ناظر به آینده بوده و تحت هیچ شرایطی قابلیت تسری به گذشته (و از جمله پرونده حاضر) نداشته و این امر (آگهی مجدد حریم، طرح هادی و محدوده شهر خارک در روزنامه جمهوری اسلامی مورخ 1395/08/12) مبین پذیرش تفسیر صحیح قانونی از قسمت اخیر ماده 99 قانون شهرداری توسط شهرداری خارگ بوده و مشخصا دلالت بر بطلان کلیه اقدامات قبلی شهرداری و شورای شهر خارگ و از جمله وضع و تصویب عوارض موضوع مصوبه مورد اعتراض می‌نماید و پس از اقدام مذکور(آگهی ناقص مورخ 1395/08/12) شهرداری خارگ نمی تواند تفسیر قبلی خود از مقرره مورد اشاره را جهت عدم اقدام قانونی در خصوص عدم آگهی حریم را به عنوان توجیه ارایه نماید چرا که این موضوع با اقدام شهرداری خارگ متعارض خواهد بود. بنابراین با توجه به عدم انتشار حریم و محدوده ادعایی شهرداری خارگ در روزنامه، اقدام شورای شهر خارگ در تصویب عوارض شهرداری مغایر با نص صریح قانون بوده و مآلا و محکوم به بطلان می‌باشد.

5 ـ عدم اطلاق عنوان فعال اقتصادی به این شرکت (معافیت این شرکت از پرداخت هر گونه عوارض): نظر به اینکه عوارض ادعایی آن شهرداری تحت عنوان محل فعالیت فعالان اقتصادی مطرح گردیده خاطر نشان می‌سازد:

5 ـ 1ـ فعال اقتصادی، در اصطلاح علم اقتصاد، موسسات و افرادی هستند که با استفاده از منابع و امکانات، کالاها و خدمات مورد نیاز افراد جوامع بشری را تهیه می‌کنند. فعالان اقتصادی، محصولاتشان را به دو صورت، مستقیم و یا غیرمستقیم به مصرف مردم می‌رسانند. انگیزه فعالان اقتصادی، از فراهم آوردن و عرضه کالا و خدمات مورد نیاز مردم، کسب سود است، این در حالی است که شرکت پایانه‌های نفتی ایران به نمایندگی از دولت جمهوری اسلامی ایران و شرکت ملی نفت ایران عهده دار امر ذخیره سازی و صادرات نفت خام بوده که دارای خصیصه حاکمیتی و سیاستگذاری و تابع سیاست‌های کلان شرکت ملی نفت ایران بوده و از مکانیزم بازار و موازین اقتصادی تبعیت نمی نماید بر همین اساس فعالیت‌های این شرکت، فاقد خصیصه اقتصادی بوده و مآلا فعال اقتصادی محسوب نمی گردد.

5 ـ 2ـ با عنایت به نص صریح مندرج در بند یک شرح تعرفه 2501 شهرداری خارگ، کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی دارای فعالیت تولیدی و صنعتی مخاطب تعرفه یاد شده می‌باشند در حالی که فعالیت شرکت پایانه‌های نفتی ایران هیچ گونه سنخیتی با فعالیت‌های تولیدی و یا صنعتی نداشته و از این حیث مشمول تعرفه مذکور نمی باشد. از طرف دیگر تعرفه مذکور دارای ایرادات دیگری به شرح ذیل می‌باشد که اجرای حکم مندرج در آن در خصوص این شرکت را ممتنع می‌سازد:

اولا: در بند اول تعرفه مورد اشاره، شورای خارگ نسبت به اعلام مصادیق اشخاص حقوقی موضوع حکم خود به شرح سازمان‌های عمومی و دولتی اقدام نموده که با توجه به قالب خاص شخصیت حقوقی پایانه‌های نفتی ایران (شرکت دولتی) و عدم شمول و انطباق با قالب‌های مذکور (سازمان‌های عمومی و دولتی) و با عنایت به ضرورت توجه به اصل لزوم تفسیر مضیق احکام مشتمل بر ایجاد تعهد و اصل حصری بودن مصادیق مندرج در احکام،حکم منعکس در تعرفه یادشده هیچ گونه ارتباطی با این شرکت نداشته و تبعا ادعای شهرداری مذکور در این خصوص محکوم به رد می‌باشد.

ثانیا: صرف نظر از ایراد فوق، شورای خارگ در بندهای 2 تا 5 تعرفه مورد اشاره نسبت به اعلام مبنا و مکانیزم دریافت عوارض مزبور اقدام نموده که مشخصا دلالت بر انجام محاسبه براساس مساحت حریم و محدوده می‌نماید که این موضوع در مغایرت آشکار با بند ج ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه قرار داشته که شوراهای اسلامی و شهرداری ها را مکلف نموده تا پایان سال اول برنامه نسبت به تبدیل عوارض بر املاک به عوارض ناشی از مصرف و خدمات اقدام نمایند و لذا با توجه به معیارهای مندرج در تعرفه یادشده جهت محاسبه و تعارض واضح آن با مقرره آمره مزبور، حکم مندرج در آن باطل و بلا اثر می‌باشد.از طرف دیگر با عنایت به ادعای شهرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض متعدد دیگر (سطح شهر، عوارض ساختمانی و...) بر مبنای متراژ عرصه و اعیان و در واقع این موضوع مصداقی از ایفای ناروا و داراشدن ناعادلانه بوده و محکوم به رد می‌باشد.

ثالثا: نظر به اینکه براساس مندرجات بند چهارم تعرفه مورد اشاره، محاسبه عوارض ادعایی موضوع پرونده حاضر براساس ضرایب منعکس در لیست تعرفه نوع فعالیت (تعرفه 2503) محاسبه گردیده در حالی که فعالیت این شرکت در فهرست مذکور عنوان نگردیده لذا اقدام شهرداری خارگ در مطالبه عوارض موصوف در مغایرت با مفاد تعرفه استنادی شهرداری مزبور قرار داشته و محکوم به رد می‌باشد.

رابعا: با عنایت به بند فوق و با توجه به نوع فعالیت این شرکت (صادرات مواد نفتی) و صرف نظر از صحت تمامی ایرادات وارده به عوارض ادعایی شهرداری خارگ توجه آن مقام را به بند ب ماده 9 قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356 (که با عنایت به عدم نسخ صریح در قانون جدید همچنان دارای اعتبار می‌باشد.) جلب می‌نماید: «صادرات مواد نفتی از پرداخت حقوق گمرکی و هر نوع مالیات و عوارض به دولت و ادارات محلی و شهرداری ها معاف خواهد بود...» عموم و اطلاق الفاظ مندرج در مقرره قانونی مذکور دلالت واضح و روشن بر معافیت این شرکت از پرداخت هرگونه عوارض و از جمله ادعای شهرداری خارگ در خصوص این تعرفه داشته و بر این مبنا ضمن محرز بودن بطلان تعرفه مورد اعتراض، اقدام شهرداری خارگ در خصوص مطالبه آن نیز محکوم به رد می‌باشد.

6 ـ عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت پایانه‌های نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران):

شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های فرعی و تابعه آن به موجب مصوبه شماره 4838 ـ 1364/02/22 هیات وزیران از زمره شرکت‌هایی است که شمول قوانین و مقررات بر آن‌ها مستلزم ذکر یا تصریح نام آنهاست. همچنین شرکت ملی نفت ایران به موجب ماده (57) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356/03/17، جز در مواردی که صریحا مقرر شده باشد از شمول مقررات و قوانین عمومی مربوط به وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی و موسسات وابسته بـه دولت مستثنی شده است ضمنا شرکت‌های تابعه و فـرعی آن نیز مطابق بند (ب) مـاده (5) قـانون اساسنامـه مذکور، از کلیه معافیت‌ها و مزایای مقرر در اساسنامه، ازجمله لزوم تصریح نام در قوانین و مقررات عمومی جهت لازم‌الاجرا بودن آن‌ها، بهره مند خواهد شد.شایان ذکر است مفاد ماده (57) قانون اساسنامه سال 1356 در ماده (83) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب 1395/01/23 نیز تصریح شده است.

ب) رویکرد و رویه قانونگذار در تدوین قوانین و مقررات عمومی نیز موید دیدگاه موجود در قانون اساسنامه به شرح فوق می‌باشد بر این اساس در صورتی که نظر بر شمول و تسری قوانین و مقررات عمومی بر شرکت‌هایی مستلزم تصریح نام مانند شرکت ملی نفت ایران باشد، قانونگذار نام آن‌ها را صراحتا در متن قوانین و مقررات مذکور، درج می‌نماید که با توجه به کثرت متون قانونی که با تصریح نام شرکت ملی نفت ایران اراده قانونگذار مبنی بر شمول قانون بر شرکت ملی نفت ایران را هویدا می‌سازد، جایی برای تردید باقی نمی ماند که شمول قوانین و مقررات بر شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن مستلزم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران می‌باشد و لذا با توجه به عدم تصریح نام شرکت ملی نفت ایران، احکام مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن تسری نخواهد داشت. همچنین بر اساس بندهای (الف) و (ب) ذیل تبصره (1) ماده (83) قانون اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب مجلس شورای اسلامی، قوانین و مقررات عمومی صرفا در مواردی به شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه و فرعی آن تسری دارند که نام شرکت ملی نفت ایران در آن‌ها ذکر شده باشد و یا در آن‌ها مقرر شده باشد که شامل دستگاه‌های اجرایی می‌شوند که شمول قانون یا مقررات بر آن‌ها مستلزم تصریح یا ذکر نام اوست و یا در مواردی که در اساسنامه تابع قوانین و مقررات مربوطه قرار داده شده است علیهذا با توجه به اینکه در قوانین مربوط به ضرورت پرداخت عوارض شهرداری ذکری از دستگاه‌های اجرایی مستلزم تصریح و ذکر نام نشده است لذا احکام مزبور قابل تسری و تعمیم به این شرکت نمی باشد.

علی هذا با عنایت به جمیع مراتب فوق و خصوصا عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه‌های مورد اعتراض و نیز آئین‌نامه اجرایی وصول عوارض و بهای خدمات خاص شهرداری خارگ و سازمان‌های وابسته به آن توسط شهرداری خارگ و تبعا عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شهرداری مزبور، لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذهنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت و مآلا عدم استحقاق شهرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض)، ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت(صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا عدم اختیار شهرداری در اخذ عوارض از نهادهای ستادی و ملی و فرامحلی)، عدم آگهی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شهرداری خارگ و عدم امکان مطالبه هرگونه عوارض توسط شهرداری مذکور، عدم اطلاق عنوان فعال اقتصادی به این شرکت (معافیت این شرکت از پرداخت هر گونه عوارض)، عدم امکان تسری مقررات مربوط به پرداخت عوارض شهرداری به شرکت پایانه‌های نفتی ایران (به عنوان یک شرکت فرعی تابعه شرکت ملی نفت ایران) خواهشمند است به صدور رای شایسته دال بر بطلان تعرفه مورد اعتراض و نیز اقدام شهرداری خارگ در خصوص مطالبه عوارض مزبور اقدام لازم را مبذول فرمایید.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 414/1/1396 ـ 1396/04/24 اعلام کرده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: پرونده کلاسه شماره 96 / 457

با سلام،

احتراما عطف به ابلاغ نامه مورخ 1396/04/04 (ابلاغی مورخ 1396/04/19) به استحضار می‌رساند: همان گونه که آن مقام نیز قطعا تصدیق خواهند فرمود: مطابق بند 1 ماده 12 و بند ت ماده 80 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عـدالت اداری صلاحیت آن مـرجع در ابطال مصوبـات صـادره از مراجع دولتی، شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی و...، منحصرا مقید به موارد مباین با شرع نبوده و قانونگذار از طریق استعمال لفظ «یا» در مقررات مارالذکر اختیار مزبور را به نحو مطلق در خصوص مصوبات مغایر با قانون اساسی، قوانین عادی و همچنین در مورد عدم صلاحیت مراجع تصویب کننده، سواستفاده از اختیارات، تخلف در اجرای قوانین و مقررات و یا خودداری از انجام وظایف توسط مراجع مذکور مورد پذیرش قرار داده و صدور آرا متعدد و متواتر از آن هیات عمومی دال بر ابطال مصوبات مغایر با قوانین و یا خارج از حدود اختیار مرجع تصویب کننده، موید این موضوع می‌باشد.در همین راستا این شرکت به عنوان یکی از شرکت‌های تابعه شرکت ملی نفت ایران و متولی امر خطیر صادرات بیش از 93 درصد نفت خام کشور و دارای حوزه فعالیت ملی و ستادی مستندات قانونی دایر بر بطلان تعرفه مورد اعتراض را در لایحه منضم به دادخواست تقدیمی به مرجع مورد اشاره ذکر نموده ولیکن در جهت تببین بهتر مطالب معنونه، موارد یادشده را مجددا در ذیل عنوان می‌نماید:

1ـ ستادی، ملی و فرامحلی بودن حوزه فعالیت این شرکت (صلاحیت انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا عدم اختیار شهرداری در اخذ عوارض از نهادهای ستادی و ملی و فرامحلی):

تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی وصول و برقراری عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی مصوب سال 1381و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر اختیار انحصاری شوراها در وضع عوارض محلی و تبعا دریافت آن از دستگاه‌های محلی داشته و این موضوع در آرا متعدد صادره از آن مرجع (از جمله آرا 724ـ 759 ـ 1391/10/11، 53 ـ 54 ـ 1395/02/27، 1681 الی 1735 ـ 1393/10/08) مورد تاکید مکرر قرار گرفته است در حالی که فعالیت این شرکت واجد جنبه ملی، کشوری و ستادی بوده و به هیچ عنوان دستگاه محلی محسوب نمی شود تا مشمول عوارض مصوب شورای شهر خارگ قرار گیرد. توضیح آن که شرکت پایانه‌های نفتی ایران به عنوان یک شرکت صد در صد دولتی به دلیل عهده دار بودن امور زیربنایی و وظایف حاکمیتی و سیاستگذاری در حوزه ذخیره سازی و صادرات نفت خام و میعانات گازی کشور و نگهداری مخازن نفت خام و اسکله‌های صادراتی و هماهنگی و نظارت بر واردات نفت (SWAP ) به کشور در مناطق خارک، بوشهر، عسلویه، ماهشهر، نکا، جاسک، تهران و... فعالیت داشته و مشخصا حوزه فعالیت آن ملی و کشوری بوده و براساس تایید سازمان برنامه و بودجه (نامه شماره 26829 ـ 1393/03/18)، در زمره دستگاه‌های ستادی و ملی محسوب شده است. بر این اساس تعرفه مصوب شورای خارگ به جهت مغایرت با مقررات صدر الاشاره محکوم به بطلان بوده و شایسته ابطال از سوی آن مقام محترم می‌باشد.

2ـ عدم انتشار و اعلام عمومی تعرفه مورد اعتراض و تبعا عدم امکان مطالبه عوارض موضوع آن توسط شهرداری مزبور:

مطابق آیه شریفه «و ما کنا معذبین حتی نبعث رسولا» و قاعده فقهی حقوقی «منع قبح عقاب بلابیان» اجرای هر مقرره موجد حق و تکلیف منوط به انتشار و ابلاغ کتبی آن می‌باشد و در این راستا قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات در سال 1388 تصویب گردیده که بر مبنای مواد 5 و 11 آن انتشار مصوبات ناظر بر ایجاد حق و تکلیف الزامی اعلام گردیده در حالی که تعرفه مورد اعتراض هیچ گاه منتشر و اعلام عمومی نگردیده و علی هذا به جهت عدم رعایت قاعده فقهی مزبور و مقررات مذکور و سایر قواعد جاری در سیستم حقوقی کشور قابلیت اجرایی نداشته و براین اساس باطل می‌باشد.

3ـ لزوم توجه به فلسفه وضع عوارض و تقابل ذهنی و عرفی عوارض در برابر خدمات (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به این شرکت و مآلا عدم استحقاق شهرداری مذکور در خصوص مطالبه عوارض):

براساس اصول و قواعد حاکم بر سیستم حقوقی کشور اصل بر آن است که هر پولی که پرداخت می‌گردد در مقابل آن کالا یا خدمتی دریافت گردد (حاکمیت اصل «عدم تبرع» و قاعده «معوض بودن روابط مالی»). بر اساس اصل مزبور در نظام حقوقی کشور هر دو طرف رابطه ی خلاف اصل فوق‌الاشاره مورد ذم و نکوهش قرار گرفته اند: هم شخصی که پرداخت کننده پول بوده و معوضی در قبال آن دریافت ننموده (قاعده منع ایفای ناروا) و هم طرفی که پول را دریافت کرده و هیچ گونه کالا یا خدمتی را فراهم نکرده (قاعده منع داراشدن نا عادلانه و منع دارا شدن بلاجهت) به جهت اهمیت این موضوع در دستگاه‌های دولتی ماده 71 قانون محاسبات عمومی دستگاه‌های دولتی را از پرداخت هرگونه وجوه به صورت غیرمعوض و مجانی منع نموده است.

در این راستا این مهم شایان ذکر است که به جهت عدم ارایه هر گونه خدمت توسط شهرداری خارگ به شرکت پایانه‌های نفتی ایران پرداخت هر نوع عوارض به نهاد مذکور هر چند به نحو اسمی واجد عنوان عوارض باشد اما مشخصا در واقع در قالب عنوان اعانه و کمک بلاعوض قرار خواهد گرفت چرا که لفظ عوارض بر مبنای تبادر ذهنی، عرفی و قانونی ماهیتا دلالت بر معوض بودن می‌نماید و عوض آن ارایه خدمات شهری توسط شهرداری ها بوده و در مواردی که عوض آن به هر دلیل فراهم نگردد عنوان عوارض بر آن صدق ننموده و در قالب سایر تاسیسات حقوقی از نوع غیرمعوض (از قبیل کمک و اعانه و...) قرار خواهد گرفت و تبعا مشمول ممنوعیت قانونی مارالتوصیف می‌گردد. تکلیف قانونی شهرداری ها در انجام خدمات شهری همچنین در تبصره پنج ماده سه قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مورد تاکید قرار گرفته است. هرچند مطابق اصل فقهی حقوقی «عدم» امر عدمی (عدم ارایه هرگونه خدمات توسط شهرداری خارگ به شرکت پایانه‌های نفتی ایران) نیازمند اثبات نمی باشد و شخص مدعی امر وجودی (در این پرونده: شهرداری خارگ که مدعی وجود ارایه خدمات به این شرکت می‌باشد) مطابق «قاعده البینه علی المدعی و الیمین علی من انکر» می‌بایست ادله و مستندات خود دال بر موضوع ادعا را به آن مرجع ارایه نماید و در غیراین صورت ادعایش مردود خواهد گردید اما با این وجود مزید اطلاع آن مقام خاطر نشان می‌سازد این شرکت به جهت عدم ارایه خدمات شهری توسط شهرداری مذکور و در جهت تامین فضای سبز (که مطابق تبصره 4 ماده 4 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها بر عهده شهرداری ها قرار دارد)، دفع پسماندها (که وفق ماده 7 قانون مدیریت پسماندها مصوب 1383)، احداث معابر شهری (مطابق بند 25 ماده 55 قانون شهرداری جـز وظایف شهرداری است) از طـریق بـرگزاری تشریفات مناقصه نسبت بـه واگـذاری پـروژه های موصوف به بخش خصوصی (پیمانکاران) مبادرت نموده که مستلزم تحمیل هزینه‌های چند میلیاردی به این شرکت شده است.

نکته جالب توجه آن است که هر چند مطابق بند 25 ماده 55 قانون شهرداری (ساختن خیابان ها و آسفالت کردن پیاده روهای معابر و کوچه های عمومی و انهار و جدول های طرفین از سنگ آسفالت و امثال آن به هزینه شهرداری هر محل) آسفالت معابر شهری علی‌الاطلاق بر عهده شهرداری ها قرار داشته اما با این وجود شهرداری خارگ ضمن عدم اجرای منطوق صریح قانون در این زمینه (که به جهت تامین نیاز عمومی واجد جنبه آمره نیز می‌باشد) این شرکت را ناگزیر نموده تا در مواردی که به آسفالت معابر نیاز دارد از طریق قرارداد و پرداخت وجوه هنگفت و قابل ملاحظه، خدمات آسفالت (که قانونا بر عهده نهاد یادشده قرار دارد) را از نهاد مزبور در مقابل پرداخت وجه، دریافت نماید. لذا بر این اساس پرداخت عوارض از محل بودجه عمومی دولتی به شهرداری خارگ به دلیل مغایرت با قواعد فقهی و مقررات مورد اشاره غیرشرعی و غیرقانونی بوده و صدور حکم بطلان تعرفه مورد اعتراض مورد استدعاست.

4ـ عدم آگهی حریم و محدوده ادعایی خارگ توسط شهرداری خارگ و عدم فراهم شدن امکان قانونی اجرای نقشه حریم خارگ (از جمله وضع عوارض شهری توسط شورای شهر خارگ و علی‌الخصوص تعرفه مورد اعتراض) و تبعا بطلان کلیه مصوبات شورای خارگ قبل از آکهی حریم:

نظر به اینکه مطابق قاعده فقهی حقوقی «قبح عقاب بلابیان» انتشار و آگهی عمومی هر گونه مصوبه موجد حق و تکلیف قبل از اجرای آن ضروری است، لذا قانون گذار در قسمت اخیر بند 2 ماده 99 قانون شهرداری مقرر داشته: «...حریم و نقشه جامع شهرسازی و مقررات مذکور پس از تصویب انجمن شهر و تایید وزارت کشور برای اطلاع عموم آگهی و به موقع اجرا گذاشته خواهد شد.». بر مبنای «اصل تبادر» واژه آگهی عقلا، عرفا و شرعا متبادر بر نشر از طریق روزنامه می‌باشد چرا که در مواقع سکوت مقنن رجوع به اصول تفسیری فقهی ضرورت داشته و بر این اساس تـرجیح هر وسیله ای غیراز وسیله متبادر عـرفی (انتشار از طریق روزنامـه) در این مـوضوع مصداق بارزی از ترجیح بلامرجح بوده که منع شده است. (قاعده منع ترجیح بلامرجح) و از طرف دیگر ذکر نکات ذیل د